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廣東規劃五大都市圈:廣深領銜珠三角城市輻射力“出圈”

2020年05月30日  07:00  21世紀經濟報道  李振,王帆 

相比此前傳統意義上的廣佛肇、深莞惠、珠中江都市圈劃分,此次廣東布局的五大都市圈,名稱與此前不同,或許也對應著范圍與目標的升級。

1994年,當“廣東四小虎”風頭正勁時,廣東開全國先例提出規劃珠江三角洲經濟區城鎮(市)群,決定從打造“單打冠軍”向“組團冠軍”轉變。

這一決定背后,與區域發展模式之變息息相關。以往以單打獨斗為主的城市競爭,削弱了區域和規模的優勢,其產出的只有“諸侯經濟”,在彼時大流通、大市場的世界經濟格局中,形成規模效益才能打出響亮的“珠江牌”。

26年后,區域發展模式再次迭代,在全面推動粵港澳大灣區建設背景下,廣東對外公布《廣東省建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的若干措施》,提出科學制定廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈發展規劃,構建協同發展機制,增強都市圈綜合承載能力和輻射帶動作用。

廣東省委黨校原副校長、教授陳鴻宇認為,廣東省提出制定五大都市圈規劃,在打破行政邊界、構筑跨區域聯動協調機制方面邁出了關鍵性一步。

恒大研究院院長助理熊柴分析,大多數產業具有集聚效應,而人隨產業走,人口自然也會向城市群都市圈集聚。

從單打冠軍到團體冠軍

廣東的城市發展最早以盛產“單打冠軍”而名聲在外,中山、東莞、順德、南海無一例外。

廣東省城鄉規劃設計研究院總工程師馬向明告訴21世紀經濟報道記者,中國最早在1980年就確立了“控制大城市規模,合理發展中等城市,積極發展小城市”的城市發展方針。也確實得益于此,廣東的城市經濟發展很快。

“彼時廣東經濟騰飛就是抓住了‘放權’這一點,將權力下放到市縣?!瘪R向明回憶,為了進一步帶動區域經濟增長,1988年新設了惠州、東莞、汕尾、河源4個地級市。

到了1994年,一輪新的改革開放大潮洶涌而來。為了改變行政分割、各自為政的城市發展模式,形成區域和規模的優勢,廣東正式提出建立珠江三角洲經濟區,編制珠三角城市群發展規劃。

馬向明告訴21世紀經濟報道記者,當時定下的城市發展定位是避免相互競爭與內耗,要從“單打冠軍”變成“團體冠軍”。

恒大研究院的研究團隊在分析了十幾個主要經濟體上百年的數據后也發現,小城鎮化模式與經濟規律不符,絕大多數國家的人口、產業都在持續向城市群、都市圈集聚。

事實證明,中國2001年加入世貿組織后,隨著國內大城市與世界的聯系進一步加強,全球化帶來的產業國際化分工與協作,讓城市間的連接加強,不少城市以城市群的形式抱團參與國際競爭。

這樣的例子在廣東隨處可見。廣佛肇(廣州-佛山-肇慶)三城形成強大經濟圈,廣州服務業發達、佛山制造業強大、肇慶擁有廣闊的發展腹地,GDP規模位居世界前列。深莞惠(深圳-東莞-惠州)三城同樣競爭力強勁,深圳科技創新、東莞與惠州高端制造,共同構成了全球制造業中心的核心供應鏈。

跨珠三角都市圈將肩負起推進城鄉融合、區域協調發展的重任。視覺中國

跨珠三角都市圈肩負重任

隨著城市群中的核心大都市在融入國際分工網絡中的作用越來越大,一個更大尺度的都市形態應運而生。

這里的尺度指的是城市調配資源的能力。馬向明告訴21世紀經濟報道記者,尺度一變,管理內容也變了。

“隨著城市范圍擴大,以市域轄區為界的行政管理模式帶來的資源調配能力越顯捉襟見肘,亟需打破行政壁壘,促進要素自由流動?!瘪R向明認為,城市群以產業鏈為單位,都市圈則更多的是服務人流、物流等要素。

鑒于上述一系列變化,中國城市發展策略也隨之調整。2019年2月,發改委發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》明確指出,要求促進中心城市與周邊城市(鎮)同城化發展,以培育現代都市圈為城市群建設突破口,并要求放開除個別超大城市外的城市落戶限制。

21世紀經濟報道記者注意到,相比此前傳統意義上的廣佛肇、深莞惠、珠中江(珠海-中山-江門)都市圈劃分,此次廣東點名的都市圈,名稱與此前不同,對應著區域協同范圍與目標的升級。

廣東省在2018年印發的《人口發展規劃(2017-2030年)》中,提出增強珠三角城市群的輻射帶動作用,打造形成“廣佛肇+清遠、云浮、韶關”,“深莞惠+汕尾、河源”,“珠中江+陽江”三大都市區。

非珠三角城市納入珠三角核心區的這一模式被稱為跨珠三角都市圈。在受訪專家看來,這意味著跨珠三角都市圈將肩負起推進城鄉融合、區域協調發展的重任。

廣東區域經濟發展不平衡由來已久,粵東、粵西、粵北與珠三角之間的經濟鴻溝一直是廣東實現區域協調發展存在的一大難題。

數據顯示,2019年珠三角核心區城鎮化率達到了86.28%,早已媲美發達國家和地區的水平。但粵東、粵西為主的沿海經濟帶只有53.33%,粵北生態發展區也只有50.80%,落后于全國平均水平。

跨珠三角都市圈能夠改變這一格局嗎?至少從深圳都市圈此前的嘗試來看,效果可行。

自2018年底深汕特別合作區揭牌以來,深圳不斷推動其資金、技術、項目向汕尾流動,極大地促進了深汕特別合作區的發展。2019年深汕特別合作區GDP增長23.0%,增速位列全市第一。

馬向明認為,在跨珠三角都市圈框架下,像汕尾和河源這樣的大都市圈城市,將優先享受到中心城市的輻射,獲得更多資源對接的機會。

深圳嘗到拆圍墻甜頭

都市圈在帶動非珠三角城市經濟快速增長的同時,也在提升珠三角核心區城市的經濟發展質量。深圳便在發展“拆圍墻”式都市圈中嘗到了甜頭。

在今年全國兩會上,來自深圳的全國人大代表、騰訊公司董事會主席兼首席執行官馬化騰,提交了一份與“都市圈”有關的建議,其中一個出發點在于解決深圳的土地短缺問題。

馬化騰提出,未來的深圳先行示范區不僅要有高樓林立的中央商業區、金融核心區,還要有集中連片的高端制造集群、設計加工區。未來,在保證不突破生態紅線的前提下擴大土地等關鍵資源供給,是深圳產業結構實現平穩有序轉型升級的重要一環。

在一線城市中,深圳是面積最小的一個,僅約2000平方公里。2005-2018年,深圳人口增長57%,但城市建成區面積僅增長29%,特別是2015年以來深圳人口年均增量超50萬,居全國之首。

如何擴大土地資源供給?馬化騰建議,一方面需要深圳下大力氣優化現有土地資源分配方式,提升土地利用效率;另一方面需要跨區域統籌,打破目前的總量瓶頸。

具體而言,深圳可借鑒深汕特別合作區的“產業飛地”模式,推動在承接深圳制造業轉移較多的其他兄弟城市如河源復制類似合作區。在目前已經開始運轉的“產業飛地”,實施先行示范區優惠政策的定點定向落地,實現對制造業的“政策精準滴灌”。

盡管他并未直接提出都市圈的概念,但跨區域統籌的理念已經與都市圈規劃不謀而合。

深圳無論是與莞惠還是河汕,都已經有緊密的產業合作。早在幾年前,深圳市人民政府發展研究中心主任吳思康就曾提出,打造以深圳為中心的C5(City five)大都市圈,成為深莞惠(3+2)經濟圈的升級版。

吳思康的觀點是,發展都市圈是保持產業鏈完整的戰略舉措。深圳產能外遷已成趨勢,如果主動將產能有序轉移到惠州、河源、汕尾等地,仍將處于深圳產業鏈條的覆蓋半徑,有利于保持產業鏈的完整性,也給周邊帶來產業發展機遇。

暨南大學教授胡剛舉例稱,受土地空間局限與成本上漲因素影響,不少深圳的制造企業將產能轉移到周邊的東莞、惠州,但研發與市場部門并未離開深圳?!斑@既騰出了深圳的產業用地空間,又強化了深圳的創新中心與服務中心地位,可謂一舉兩得?!?/p>

中國國際經濟交流中心副理事長黃奇帆近日也撰文指出,超大城市有義務帶動周邊、照應周邊,不僅要考慮自己市域范圍的事情,還要考慮到整個都市圈、城市群的發展。

黃奇帆認為,一方面,要將部分資源讓渡給都市圈、城市群,以促進后者更快地發展;另一方面,城市群、都市圈發展后又會眾星拱月,促進資源的優化配置,使超大城市實現更好發展。

廣東都市圈雙輪驅動策略

在陳鴻宇看來,發展都市圈最重要的兩大抓手,即產業與交通。

要以開放的胸懷辦產業。對中心城市而言,產業要進得來,也能出得去;對其他城市而言,同樣要“敞開大門”。而都市圈內交通首先要實現一體化,特別是打通城際軌道交通以及大量的城市與城市之間的“斷頭路”。

交通與產業這兩大抓手,在廣州都市圈發展過程中體現得淋漓盡致。

中山大學城市化研究院院長李郇撰文指出,廣州、佛山是全國聯系最緊密的兩個城市,廣佛同城化是全國的標桿。這得益于廣佛在產業與交通上的一體化發展。

廣佛在產業上的聯系,可追溯到1980年代。彼時,廣州一大批“星期天工程師”騎車到佛山,極大地支撐起佛山各類鄉鎮企業的快速發展。此后,佛山更是積極承接廣州商貿服務、產業的外溢。

作為《廣佛高質量發展融合試驗區發展策略規劃》項目組負責人之一,中規院深圳分院創新空間規劃設計研究所研究員孫婷在分析廣佛產業聯系時表示,兩個城市產業互補發展,關聯性強,廣州基礎產業為佛山輕型工業提供原材料,佛山輕工業又以廣州為巨大消費市場。

據一家研究機構計算,廣州與佛山的絕對經濟聯系量為47443.53,相當于廣州與珠三角經濟聯系量的一半,更是佛山與珠三角其他城市經濟聯系量的三倍。

而在交通一體化上,廣佛更是一直走在全國其他城市同城化的前沿。廣佛兩市互聯交通的覆蓋率超過70%,兩市之間建成銜接軌道1條,在建2條;已建成道路共27條,在建銜接道路6條。

中規院的數據顯示,廣佛日均總跨境出行量超過163萬人次,占廣州對外出行總量的45%,占佛山對外出行總量的63%。且廣佛之間的交互交通量占廣佛兩市總交通量的74%-81%,過境交通占比僅為9%-15%,是整個灣區交通聯系最為緊密的都市圈。

深圳對周邊城市的產業溢出效應同樣顯著。吳思康在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示,以前的深圳和周邊城市的產業合作主要是市場行為,今后在省政府的統籌下,可以從政策層面建立一些聯動機制,比如搭建產業合作平臺,使幾地之間的產業布局更有序、更均衡、更科學。

深莞惠三地曾在2018年提出在臨深區域共同打造區域協同發展試驗區的設想,試驗區內的地區生產總值、稅收存量歸當地所有,增量部分由三地政府在協商基礎上按比例分成,提升中心城市輻射帶動作用。

深圳都市圈也正在謀求跨城際交通的發展。按照規劃,深圳地鐵10號線將東延至東莞鳳崗,11號線北延至東莞長安,14號線東延至惠州惠陽,22號線北延至東莞塘廈。深圳還嘗試聯合周邊城市共同編制都市圈軌道交通規劃。

汕湛省域副中心仍待加強

研究了多年都市圈的馬向明發現,珠三角的廣佛都市圈和深莞惠都市圈,作為核心城市的廣州和深圳,都比相鄰的城市在等級上高一級。更高的行政級別,讓核心城市在國家公共資源的聚集上,如交通、公共服務設施的配置方面享有優先權,從而創造向中心集聚的吸引力。

廣東規劃的五大都市圈中,珠江西岸都市圈的珠海、中山、江門,汕潮揭都市圈的汕頭、潮州、揭陽,湛茂都市圈的湛江、茂名,這些城市間的公共資源的集聚能力并無太大差異。

在馬向明看來,行政等級沒有差異的城市間,資源分配上往往會采取平衡的政策,在均衡化的發展模式下,將難以形成都市圈的城市組織結構。

當然,行政資源的分配只是都市圈發展的一個方面,更為重要的是產業的發展和帶動,從而使得周邊城市產生深層的內在聯系,資源要素加速流動,而這就需要發展到一定階段的中心城市發揮帶動與輻射作用。

廣東省體制改革研究會執行會長彭澎在接受媒體采訪時表示,要打造汕潮揭、湛茂都市圈,首先要加快汕頭和湛江兩個省域副中心城市的建設。

目前,汕頭和湛江這兩個省域副中心相比周邊地區的城市優勢不夠,區域首位度不夠,引領帶動能力仍不足,要增強這兩大副中心城市吸引人才、資金尤其是大公司集聚的力度。

針對如何加快省域副中心城市建設,全國人大代表、湛江市市長姜建軍在全國兩會期間表示,湛江將聚焦交通、產業、改革開放、城市能級等重點,扛起全面建設省域副中心城市的歷史重任。

在都市圈時代,跨珠三角都市圈涉及眾多發展程度不一的城市,如何破局?

陳鴻宇認為,對于都市圈來說關鍵在于打破行政邊界,首先是政府轉變職能,不再唯GDP論,而是考慮高質量發展、長遠發展,不再以行政邊界去割裂市場邊界,清理強化行政邊界的、滯后于時代的規章,甚至法律。

在這方面,東莞正做出表率。

全國人大代表、東莞市委書記梁維東在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示,東莞作為深圳都市圈的組成部分,正深度參與都市圈規劃編制。接下來,東莞將主動對接深圳都市圈建設,打造深莞“深度融合、一體聯動”發展格局,推動東莞各類規劃與都市圈規劃的全面對接融合。

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